L’impact de l’open data sur les marchés publics

Au cours des 5 dernières années, la commande publique ouverte est devenue un phénomène global. Mais de quoi s’agit-il ? Quels acteurs sont impliqués ? Et plus important encore, tient-elle ses promesses ? Nous répondons à toutes vos questions !

Dans la lointaine République du Kirghizstan (Asie Centrale), l’ouverture des données du marché public permet à Kloop, un organe de presse local indépendant, de réaliser un suivi des projets d’infrastructure. Avec l’aide de volontaires sur le terrain, il peut ainsi signaler les cas de corruption présumée aux autorités, qui se chargent ensuite de les examiner.

Leader mondial de l’open data sur les marchés publics, l’Open Contracting Partnership (OCP) a recueilli de nombreux exemples tels que celui-ci auprès de divers activistes, réformateurs et journalistes d’investigation. Mais quelles informations les données de la commande publique ouverte contiennent-elles et comment les exploiter ? Leur impact réel est-il à la hauteur des attentes ?

Tout d’abord, faisons le point sur la terminologie. Le marché public désigne tout achat de biens, travaux et services (allant des repas scolaires et médicaments essentiels aux transports ou infrastructures) par des entités publiques telles que les gouvernements locaux, fédéraux et nationaux, les agences publiques et les entreprises d’État.

La commande publique est un concept plus général, qui englobe non seulement les marchés, mais aussi les concessions (notamment dans le cadre de l’extraction et/ou exploitation de ressources naturelles) ainsi que les licences, permis, subventions, partenariats public-privé (PPP) et autres contrats liés à l’échange de biens publics, d’actifs ou de ressources.  

La commande publique ouverte consiste à rendre librement et publiquement accessibles toutes les informations relatives à ces contrats (description du projet, nombre d’offres, entité gagnante, coût estimé et final du projet, modalités du contrat, etc.). Cette pratique est étayée par une solide base juridique, allant des lois sur la liberté d’information à des conventions internationales telles que la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) ou les directives sur les marchés publics de l’UE.

La commande publique ouverte constitue un investissement intéressant pour plusieurs raisons. D’une part, ce processus permet d’accroître la responsabilisation de l’État, de renforcer la justice procédurale et de consolider la confiance du public dans les institutions en montrant en toute transparence où l’argent des contribuables est injecté. D’autre part, il fait jouer la concurrence et favorise ainsi l’épargne publique en diminuant les coûts d’information et les risques liés à l’investissement pour les soumissionnaires. Un avantage qui est d’ailleurs particulièrement bénéfique pour les PME et les nouveaux fournisseurs. Enfin, il stimule l’efficacité institutionnelle et facilite le travail des contrôleurs publics en diminuant radicalement le temps consacré par les entités gouvernementales, forces de l’ordre et sociétés civiles à la création et au traitement des demandes d’accès aux informations.

Dans les premiers temps de la commande publique ouverte, les autorités publiques publiaient les informations sur les marchés publics sous des formats très difficile à traiter, pour ne pas dire impossible, comme des fichiers PDF ou XML. Toutefois, depuis 2015, tous les avis d’attribution de l’UE, nouveaux ou anciens, sont disponibles sous forme de fichiers CSV séparés, tabulaires et lisibles par des machines. Ils peuvent également être téléchargés sous forme de jeux de donnée uniques. En parallèle, l’OCP a développé le Standard de données sur la commande publique ouverte (OCDS), actuellement utilisé dans 19 pays. Il fournit également une suite gratuite d’outils d’analyse des données, comme Pelican (qui permet d’évaluer la qualité des données), Toucan (qui permet d’analyser les données de l’OCDS sur Excel) et Kingfisher (qui permet de recueillir, prétraiter, synthétiser et interroger les données de l’OCDS).

Au début des années 2000, les premières normes sur la commande publique ouverte font leur apparition. Citons notamment le Pacte d’intégrité de Transparency International, l’Initiative pour la transparence dans les Industries Extractives ou les portails de commande publique électroniques mis en place par certains pays pionniers qui, étonnamment, ne sont pas ceux que l’on aurait pu imaginer, comme la Colombie, le Chili, le Mexique ou l’Indonésie.

Toutefois, ce n’est qu’au début des années 2010 que le phénomène s’accélère. C’est en 2011 qu’est conclu le Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO). Actuellement, 70 de ses membres se sont engagés à appliquer la commande publique ouverte. Sous l’égide de la Banque mondiale, l’initiative de transparence des infrastructures (CoST) est lancée en 2012, suivie de l’OCP en 2015. La même année, l’OCDE publie une Recommandation sur les marchés publics, puis une boîte à outils pour appuyer sa mise en œuvre. En 2019, le G7 et le G20 sont également déclarés très favorables à la commande publique ouverte.

Si le soutien politique vis-à-vis de la commande publique ouverte ne fait aucun doute, son impact n’a en revanche pas encore été concrètement démontré, même si les indices sont encourageants. Par exemple, une étude réalisée en 2017 par la Banque mondiale a démontré que les systèmes de marchés transparents entraînent une plus grande participation des PME aux appels d’offre, tout en réduisant la corruption et le montant des pots-de-vin.

De plus, certaines des plus prestigieuses universités américaines ont mené une autre étude en 2019, qui révèle que les données ouvertes sur le marché public européen améliorent la concurrence. En effet, l’étude a constaté une augmentation de 12 % du nombre de soumissions par appel d’offre, une diminution des prix de 8 % et une augmentation de 8,7 % des chances de succès des nouveaux fournisseurs en moyenne. Cependant, les contrats sont aussi 2,9 % plus susceptibles de subir des retards ou une augmentation des prix ex-post, des difficultés qui peuvent être attribuées à plusieurs facteurs : des critères d’attribution privilégiant les prix au détriment de la qualité, l’inexpérience des nouveaux fournisseurs et la complexité des projets.

Un autre rapport publié en 2019, cette fois en Ukraine, confirme cet impact positif sur la concurrence (en particulier concernant les bénéfices pour les nouveaux fournisseurs) et les prix, ainsi que sur les délais de traitement. Toutefois, il est difficile de distinguer précisément l’effet produit par les données ouvertes de celui dû à la réforme des marchés publics de manière plus générale.

Comme toujours dans le domaine de l’open data, la principale difficulté est de convaincre les parties prenantes de réutiliser les informations. Pour résoudre ce problème, l’une des solutions possibles serait d’impliquer les parties prenantes (comme les associations citoyennes, journalistes et ONG) dès le début du processus, en leur demandant quels sont leurs besoins avant de lancer un portail de données pour la commande publique ouverte. On pourrait aussi publier les données là où les parties prenantes seraient les plus susceptibles de les trouver, c’est-à-dire en ajoutant une section à une plateforme existante. Par exemple, dans le cas des données liées aux industries extractives, le site Internet d’une mine pourrait être plus efficace qu’un portail ad hoc. De plus, des initiatives de promotion et de formation doivent appuyer ces efforts. Dans la mesure où les données doivent souvent être comparées à d’autres registres pour permettre d’obtenir des informations, il est également essentiel de favoriser leur interopérabilité d’une agence et d’un secteur à l’autre. Enfin, pour être significatives, les données doivent être de haute qualité, c’est-à-dire complètes et lisibles.

Quelles leçons pouvons-nous donc tirer de ces vingt ans de mise en œuvre de la commande publique ouverte ? La principale conclusion est que la transparence ne suffit pas à elle seule à avoir un impact. La commande publique ouverte est bien plus efficace dans le cadre d’une réforme plus générale des marchés publics et doit s’accompagner de changements organisationnels, combinant l’expertise des institutions aux besoins des utilisateurs finaux.